Die Administration der Geldwäschebekämpfung (Teil 1 von 2)

Veröffentlicht am 22. August 2022

Womit startet man, wenn man ein Non-Profit-Unternehmen gründet, welches sich mit der Bekämpfung der Geldwäsche beschäftigen möchte? Man versucht vielleicht erst einmal, den Status Quo einzuordnen. Wo stehen wir damit in Deutschland? Darum soll es im dritten Blogbeitrag gehen. Um eine „High-Level“ Ist-Beschreibung zur Geldwäschebekämpfung in Deutschland.

Natürlich handelt es sich dabei überwiegend um persönliche Einschätzungen und Erfahrungen, die zu diesem Thema aus ganz unterschiedlichen Blickwinkeln (Strafverfolgung, Compliance-Organisationen in privaten Unternehmen und Beratung) entstanden sind.

Beim Schreiben wurde dieser Blogbeitrag immer länger und umfangreicher. Deshalb werden wir ihn in zwei Teilen veröffentlichen…

Die Administration der Geldwäsche – Teil 1:

Die Süddeutsche Zeitung hat am 08.10.2021 im Kontext der Pandora Papers einen Artikel mit folgender Überschrift veröffentlicht:

„Verdammt noch mal, es reicht!

Auf jeden Steuerskandal, ob wir ihn nun Panama, Paradise oder Pandora nennen, reagiert die Politik entrüstet – und doch unternimmt sie herzlich wenig gegen die Gierigen und die Korrupten. Ein Wutausbruch“

Diesen „Wutausbruch“ kann und muss man leider auf das Gesamtsystem Geldwäschebekämpfung in Deutschland übertragen. Wie gesagt, eine persönliche Einschätzung.

Wir akzeptieren nach Schätzungen, dass jedes Jahr ca. 100.000.000.000,- EUR inkriminierte Gelder in Deutschland gewaschen werden (wir streiten gerne über die Schätzungen, wissen es aber einfach nicht besser), empören uns inbrünstig über regelmäßige Geldwäscheskandale (Panama Papers, Paradise Papers, Pandora-Papers, Russian Laundromat, Troika Laundromat, Aserbaidschan Laundromat, Danske Bank Skandal, Luxemburg Leaks, FinCen-Files, Luanda Leaks, Mauritius Leaks, Westafrika Leaks, Swiss Leaks, Wirecard, Swiss Secrets usw.), nehmen hin, dass Deutschland von Staatsanwälten als „Geldwäsche-Paradies“ bezeichnet wird, fordern laut die Intensivierung der Geldwäschebekämpfung – und es passiert wenig bis nichts.

Oder es passiert viel zu viel an blindem Aktionismus, der eine wirksame Bekämpfung der Geldwäsche eher blockiert. Bei den nach dem Geldwäschegesetz (GwG) Verpflichteten – insbesondere den Banken – werden Abermillionen in Compliance-Organisationen investiert, die FIU soll bis 2026 mehr an die 800 Planstellen aufweisen, Verdachtsmeldungen steigen jedes Jahr signifikant, Gesetze, Regularien und Richtlinien werden permanent angepasst, neue Behörden und Institutionen geschaffen. Viel Aufwand, für ganz wenig Ertrag.

Vielleicht mal drei Zahlen, die Deutschlands Versagen in diesem Kontext zeigen:

100 Milliarden Euro – diese Summe benennt die Erste Nationale Risikoanalyse 2018/2019 als Volumen der jährlichen Geldwäsche in Deutschland.
114 Millionen Euro – diese vorläufige! Sicherungssumme aus OK-Ermittlungen benennt das BKA im Bundeslagebild 2020 „Organisierte Kriminalität“ (2019: 116 Millionen Euro).
2,7 Milliarden Euro – sicherte dagegen der italienische Staat 2019 aus dem Besitz der Organisieren Kriminalität vorläufig (Quelle: NZZ: 31.10.2019, Mafia-Besitztümer in Milliardenhöhe in Italien beschlagnahmt).

Ja, ich weiß, natürlich kann man diese Zahlen nicht 1:1 vergleichen. Aber sie zeigen trotzdem das Problem. Wir gestatten unter dem Strich, dass in Deutschland jedes Jahr ca. 100 Mrd. inkriminierte Vermögen (zum Vergleich: lt. Monatsbericht BMF 01/2022 lag der vorläufige Abschluss des Bundeshaushalts 2021 bei Ausgaben von insgesamt 556,6 Mrd. Euro inklusive pandemiebedingter Nachtragshaushalte) in den legalen Wirtschaftskreislauf eingebracht werden, betreiben einen enormen administrativen und kostenintensiven Aufwand im aktuellen System Geldwäschebekämpfung und sind am Ende des Tages – im Vergleich zu anderen Staaten – unfassbar erfolglos. Wir administrieren die Geldwäschebekämpfung.

Die Idee zur Geldwäschebekämpfung ist so simpel wie richtig und gut. Verbrechen darf sich nicht lohnen. Ziele der Geldwäschebekämpfung sind im Wesentlichen Ermittlungen gegen die Organisierte Kriminalität (und Finanzierung des Terrorismus) sowie die Schädigung Organisierter Kriminalität durch die Abschöpfung ihrer Gewinne. Und daran hat sich nichts geändert. Erst im Juni 2021 veröffentlichte das US Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN) ein Papier, das die Prioritäten bei der Bekämpfung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung benennt. Korruption, Cybercrime, Terrorismus, Betrug, Kriminelle Organisationen, Drogenhandel, Menschenhandel, Proliferation. So weit, so bekannt.

Aber unser System Geldwäschebekämpfung und alle darin beteiligten Player, scheinen sich von der Verfolgung dieser Kernziele unglaublich weit entfernt zu haben. Man hat das Gefühl, einem System dabei zuzusehen, wie es sich um sich selbst dreht. Alle sind irgendwie aktiv, erfüllen Gesetze, Verordnungen und Richtlinien, schreiben Verdachtsmeldungen, kontrollieren und werden kontrolliert, reagieren auf Skandale, erhöhen Personal und Budget, beraten und werden beraten, zahlen Strafen etc. Aber das eigentliche Ziel und eine Verständigung darauf, wie gut oder schlecht man – auf Basis empirisch belastbarer, qualitativer Daten – bei der Zielerreichung wirklich ist, haben wir aus den Augen verloren.

Schauen wir mal auf einzelne Player und Stimmungen in diesem Gesamtkontext:

Politik & Gesetzgebung

„Deutschland hat Nachholbedarf, wenn es um die Bekämpfung von Geldwäsche geht.“ Und weiter „Geldwäsche ist in unserem Land ein ernstes Problem." Und noch weiter „Das müssen wir beseitigen.“ Diese wunderbar prägnante Analyse diktierte Olaf Scholz im Sommer 2019 Zeitungen der Funke Mediengruppe. Damals Finanzminister, heute Bundeskanzler.

Ein Blick in den Koalitionsvertrag, wie die neue Regierung dieses „ernste Problem beseitigen“ möchte. {Strg+F „geldwäsche“} ergibt 11 Treffer.

Es gibt u.a. Absichtserklärungen und Ankündigungen wie „Wir machen die Bekämpfung der Organisierten Kriminalität (OK, einschließlich der sogenannten Clankriminalität) zu einem Schwerpunkt unserer Sicherheitsbehörden…“ oder „Wir wollen den Zoll moderner und digitaler aufstellen…“ oder „Wir werden die Qualität der Daten im Transparenzregister verbessern…“. Ok, wir werden sehen.

Weiter – die FIU soll „…die notwendigen rechtsstaatlich abgesicherten Befugnisse bekommen sowie den Zugang zu allen nötigen Informationen.“, um ihren gesetzlichen Auftrag zu erfüllen. Ja natürlich, was denn sonst? Erfüllt sie ihren gesetzlichen Auftrag aktuell nicht? Spoiler: Nein, tut sie nicht.

Na ja und dann gibt es noch Erklärungen zur Investition in personelle Ressourcen, den Aufbau einer besseren Informations- und Erkenntnisgrundlage, der Erleichterung von Geldwäsche-Verdachtsmeldungen und deren Vollzug aus dem Nicht-Finanzbereich, Selbstverständlichkeiten wie die Umsetzung etwaiger Empfehlungen aus der FATF-Prüfung sowie den Wunsch einer EU-Anti-Geldwäschebehörde mit Sitz in Frankfurt am Main.

Und es gibt auch eine relativ konkrete Forderung nach einem „Verbot des Erwerbs von Immobilien mit Bargeld“. Immerhin.

That’s it? Für ein „ernstes Problem“ von jährlich 100 Milliarden Euro, welches wir „beseitigen müssen“? Wir reden hier nicht nur über eine formaljuristische Strafrechtsnorm. Das ist in dieser Größenordnung ein Angriff auf unsere freiheitliche Gesellschaft und Wirtschaft. Nach „Mehr Fortschritt wagen“ sieht das nicht aus. Es ist ein weiteres Investieren und Justieren an einem kaputten System. Experten*Innen fordern seit Jahren wenige, dafür zielführende Maßnahmen, die insbesondere den Handlungsrahmen für die in der Geldwäschebekämpfung eingesetzten Ressourcen deutlich vereinfachen und verbessern würden. Mutig, fortschrittlich und fachlich sinnvoll wäre die Umsetzung (bzw. zumindest die Prüfung) u.a. folgender Prioritäten gewesen:

Einsetzung einer unabhängigen Expertenkommission, die der Bundesregierung einen Masterplan zur wirksamen Bekämpfung der Geldwäsche vorlegt.
Verbesserung der Datenbasis zu den Phänomenen Geldwäsche und Finanzkriminalität. Es müssen Daten erhoben werden, die das Volumen der Geldwäsche belegbar messen. Es müssen Parameter entwickelt werden, um die Wirksamkeit der Geldwäschebekämpfung u.a. in FIU, Strafverfolgung und Aufsicht nachhaltig und vollumfänglich zu überprüfen.
Die Transparenz in Eigentumsstrukturen muss gestärkt werden. Dazu müssen Datenumfang, Datenqualität und Funktionalität des Transparenzregisters verbessert werden. Es wird ein bundesweit zentrales Immobilienregister eingerichtet und mit dem Transparenzregister verknüpft. Die Register sollen mit denen anderer EU-Staaten verknüpft werden. Die Register sind kostenfrei, öffentlich und digital zugänglich.
Für die nachhaltige Neuausrichtung der FIU wird eine unabhängige und ergebnisoffene Überprüfung ihrer Organisation und Prozesse beauftragt. Die FIU muss organisatorisch, personell, prozessual und technologisch in die Lage versetzt werden, ihren gesetzlichen Auftrag vollumfänglich zu erfüllen.
Die Aufsicht des sogenannten Nicht-Finanzsektors muss analog zur Aufsicht der BaFin im Finanzsektor bundesweit zentralisiert werden. Dafür muss eine bundesweit zuständige, zentrale Aufsichtsbehörde mit geeigneten Kontrollkompetenzen geschaffen werden.
Die EU-weite Einführung einer Bargeldobergrenze von maximal 10.000,- Euro wird unterstützt.
Die Einführung des „Gesetzes zur Bekämpfung der Unternehmenskriminalität“ und damit die Rechtsvoraussetzungen für ein modernes Unternehmenssanktionenrecht, wie es in anderen Staaten der EU und OECD besteht, wird geprüft.
Zur Verbesserung der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität und der Abschöpfung ihrer Gewinne wird die Einführung einer sogenannten „vollen Beweislastumkehr“ in diesem Bereich geprüft.
Der Einsatz neuer Technologien wie u.a. Machine Learning für eine effiziente Bekämpfung der Geldwäsche wird gefördert. Dazu soll das GwG dahingehend ergänzt werden, dass der Einsatz dieser Technologien im Rahmen des risikobasierten Ansatzes durch verpflichtete Unternehmen ab einer bestimmten Größe zwingend zu prüfen ist.
Es werden gesetzliche Rahmenbedingungen und aufsichtsrechtliche Impulse geschaffen sowie Mittel bereitgestellt, um zur besseren Bekämpfung der Geldwäsche den Austausch von Informationen zwischen Unternehmen und relevanten Behörden (Public-Private-Partnership) zu vereinfachen.

Die Regierung muss endlich einen konkreten Rahmen und Masterplan haben, der insbesondere FIU, Strafverfolgung und Aufsichtsbehörden die rechtlichen und operativen Möglichkeiten an die Hand gibt, um zum Kern der Geldwäschebekämpfung zurückzukehren, das heißt, durch Finanzermittlungen die Organisierte Kriminalität besser bekämpfen und ihre Gewinne abschöpfen.

Finanzaufsicht (BaFin)

Die BaFin wurde zuletzt durch massive Verfehlungen und aufgezeigte Schwächen im Kontext des Wirecard-Skandals aufgeschreckt. Daraus wurden Veränderungen und Maßnahmen eingeleitet, deren Wirksamkeit am Markt abzuwarten sind.

Neben personellen und organisatorischen Veränderungen ist ein Bemühen festzustellen, modernere und operativere Kontrollkompetenzen zu installieren. Die sogenannte Fokusaufsicht, die lt. BaFin „das Innenleben von Banken und anderen Unternehmen, deren Geschäftsmodell sehr komplex ist oder sehr innovativ erscheint, die international außergewöhnlich stark vernetzt sind oder die ein besonderes Risikoprofil haben“ besser erforschen soll. Die Taskforce, die als „Art schneller Eingreiftruppe“ in Eigenregie Unternehmen prüfen und forensische Untersuchungen leisten soll. Der Anspruch „Eigenregie“ scheint mir wichtig, weil das bisherige Beauftragen immer ähnlich agierender externer Prüfer dem (Eigen-)Anspruch einer schlagkräftigen Aufsicht nicht gerecht wird.

Weitere Elemente in der verstärkt operativen Ausrichtung der BaFin sollten u.a. sein:

Es müssen einheitliche Standards bei festgestellten Verstößen in der Geldwäschebekämpfung sichergestellt werden. Es ist durch Compliance-Verantwortliche schwer nachzuvollziehen, wenn ähnliche Defizite mit deutlich abweichenden Maßnahmen sanktioniert werden. Ich kann aus eigener Erfahrung sagen, dass Entscheidungen über Bußgelder und Auflagen einen sehr willkürlichen Charakter haben können. Diese fehlende Transparenz und Vergleichbarkeit schaden dem Vertrauen in die BaFin.
Die Prüftiefe bei Compliance-relevanten Prozessen wie Kundenannahme, Verfizierung, fortlaufenden Sorgfaltspflichten, Transaktionsmonitoring, Investigation, Verdachtsmeldungen, interne Kontrollen muss sich steigern. Sie muss weg vom Charakter administrativer Prüfungen via Checkliste hin zu einer tiefen und sachgerechten Bewertung, ob Organisationen und Prozesse tatsächlich in der Lage sind, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung wirksam zu verhindern, zu detektieren und im Verdachtsfall zu melden.
Man könnte sich an dem Papier „Evaluation of Corporate Compliance Programs“ des U.S. Department of Justice, Criminal Division, orientieren. Das Dokument hilft (Staatsanwälten) fundierte Entscheidungen darüber zu treffen, ob ein Compliance-Programm wirksam ist. Dabei sind drei Fragen zu beantworten: (1) Ist das Compliance-Programm des Unternehmens gut konzipiert?, (2) wird das Programm ernsthaft und in gutem Glauben angewendet? und (3) funktioniert das Compliance-Programm des Unternehmens in der Praxis?
Ein Fokus liegt auf dem Aspekt „lessons learned“: Passt das Unternehmen sein Compliance-Programm auf der Grundlage von Lehren an, die es aus eigenem Fehlverhalten (oder von Dritten) zieht? Mit Blick auf Banken muss man das mit „Nein“ beantworten. Sonst hätten zum Beispiel nach den Panama Papers nicht die Paradise Papers, nicht die Pandora Papers, nicht die Swiss Secrets u.a. passieren dürfen.
Eine permanente enge Abstimmung mit Strafverfolgungsbehörden. Die gemeinsamen Untersuchungen der BaFin und Ermittlungen von BKA und Steuerfahndung Frankfurt gegen die Deutsche Bank im Kontext betrügerischen Handels von CO2-Zertifikaten und millionenschwerem Steuerbetrug in 2009 und 2010 waren ein „perfekter Sturm“ und führten neben strafrechtlichen Verurteilungen zu einem Rekordbußgeld von 40 Millionen Euro.
Stärkung der internen „Digitalkompetenz“ um a) die in verpflichteten Unternehmen eingesetzten neuen Technologien auf ihre Wirksamkeit zu prüfen und b) um neue Technologien sinnvoll in eigene Prüfungen integrieren zu können.
Einen Rahmen dafür schaffen, dass endlich konkrete Projekte zwischen Anbietern neuer Technologien, verpflichteten Instituten und FIU/Strafverfolgung/Aufsicht auf die Straße gebracht werden. Der Rahmen ist mit der Anti Financial Crime Alliance (AFCA) im Ansatz geschaffen. Aber es fehlen die konkreten Projekte wie z.B. TMNL (Niederlande) oder AML Bridge (Estland).

Verpflichtete des GwG / Banken

Ich glaube wirklich, dass sich die Kollegen*Innen in den Compliance-Abteilungen grundsätzlich bemühen und im Sinne der Sache handeln wollen. Deshalb gehören Vorurteile, wie man sie immer noch in Kreisen der Strafverfolgung, Aufsicht oder Presse trifft, dass Compliance auch nur dem Profit der Unternehmen dient, endlich mal entsorgt.

Und ich bin auch der Meinung, dass Politik, Aufsicht und FIU die Verpflichteten mit diesem komplexen Phänomen alleine lassen. Den Unternehmen werden von den professionellen behördlichen Instanzen viel zu wenig Instrumente oder Informationen an die Hand gegeben, auf deren Basis man interne Sicherungssysteme aufbauen und justieren könnte. Zu wenige und unbrauchbare Rückmeldungen zu Verdachtsmeldungen, kaum anwendbare Typologien der Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung, keine einheitlichen Prüfstandards, keine konkreten Public-Private-Partnership Projekte, keine strategischen Vorgaben etc.

Die verpflichteten Unternehmen haben sich (auch deshalb) komplexe und administrative Organisationen ohne inhaltlichen Mehrwert geschaffen. Wenn Herr Simon, Rechtsvorstand der Deutschen Bank, im Januar 2022 erklärt, dass erstmals mehr als eine Milliarde Euro im Kampf gegen die Finanzkriminalität aufgewendet werden, dann hört sich das gut an. Und diese Erzählung hat bisher noch jeder (gescheiterte) Vorstand oder Head of Compliance erzählt. Unter meiner Ägide haben sich Personal und Budget so und so erhöht…

Aber das allein ist doch kein Erfolgskriterium. Das ist Manager-Hybris. Zu einem Erfolgskriterium wird es doch erst, wenn ich mit dem Mehr an Personal und Budget auch inhaltlich etwas erreiche. Und das ist nicht passiert. Im Gegenteil, wenn man sich anschaut, wie wenige bzw. gar keine der Skandale aus den Banken heraus erkannt wurden, dann ist das ein eklatantes Versagen. Ich investiere Millionen und Milliarden, erkenne die echten Knaller nicht und zahle weiter Abermillionen an Strafzahlungen!? Was ist das denn für ein Business-Case? Vielleicht sollten sich die Unternehmen (und Aufsicht!) Gedanken machen, was echte inhaltliche Parameter sein können, um die Wirksamkeit ihrer Compliance Programme nachhaltig zu prüfen.

Es ist in Teilen auch eine Inkompetenz im Verstehen der Komplexität der Geldwäsche und das Fehlen einer intrinsischen Motivation. Es ist nicht damit getan, Regularien und Checklisten zu erfüllen. Monitoring-Systeme zu justieren, immer mehr Personal in die Fallbearbeitung zu stecken und darauf zu hoffen, dass Geldwäsche so erkannt wird. Mit diesem passiven Ansatz kommen überwiegend False Positives und Treffer aus dem Retailbanking, die zwar massenhaft gemeldet werden (müssen), aber doch in den wenigsten Fällen echte Geldwäsche im Sinne oben genannter Skandale sind.

Dazu bräuchte es proaktives und „intelligence based“ Investigieren im Unternehmen. Eine Lessons Learned Kultur aus vorangegangen Risiken. Trade Based Finance, Derivatehandel, Wealth Management, Correspondent Banking, Offshore, High-Risk-Jursidiktionen – in diesen Geschäftsbereichen müsste mit viel Fachexpertise verdachtsunabhängig investigiert werden. Den ganzen Rest risikobasiert standardisieren, automatisieren, auslagern, schneller melden, darauf hoffen, dass die FIU ihrem Auftrag nachkommt.

Und was ist mit neuer Technologie? Die Technik ist da, die Anbieter sind da, das Verständnis ist da. Zumindest wird das auf allen Konferenzen von den immer gleichen Protagonisten gepredigt. Aber in den wenigsten Banken haben neue Technologien tatsächlich Eingang in operative Prozesse gefunden. Kleine Regtechs und Startups mit innovativen Lösungen haben es unglaublich schwer, gegen die gesetzten „preferred vendors“ zu bestehen. Man bleibt bei den implementierten Prozessen, weil geprüft und bestätigt. Kein Risiko eingehen.

Man bleibt in der Idee verfangen, dass KI insbesondere dazu dienen soll, False Positives zu reduzieren und Budget zu sparen. Aber das ist doch der falsche Start. Die neue Technologie soll doch nicht darauf trainiert werden, die Menge False Positives automatisiert zu reduzieren. Die neue Technologie sollte darauf trainiert werden, bessere Alerts zu generieren, indem sie es schafft, Geldwäsche besser, intelligenter zu detektieren. Das muss der initiale Ansatz sein.

Das meine ich mit intrinsischer Motivation. Wenn im Vordergrund tatsächlich die Überzeugung stehen würde, Geldwäsche erkennen und bekämpfen zu wollen – nicht nur Regularien zu erfüllen, Reputationsrisiken oder Strafen zu vermeiden (das sind die drei Standardantworten auf die Frage, warum ist Compliance wichtig…) – dann würden viele der hier skizzierten Defizite und Probleme nicht bestehen.

So wie es auf politischer Ebene einen Masterplan Geldwäschebekämpfung geben sollte, so müssten sich Unternehmen bei all ihren Bemühungen zuerst die Frage stellen, wie schaffe ich es, unter den bestehenden Gesetzen und in Anwendung eines (mir Handlungsfreiheit verschaffenden) risikobasierten Ansatzes, Geldwäsche wirksam zu bekämpfen, worauf muss ich mich dabei fokussieren und an welchen inhaltlichen Parametern messe ich die Wirksamkeit meiner internen Sicherungsmaßnahmen.

Vielleicht wäre dann ein „Weniger“, dafür aber mit einem klaren Plan, ein „Mehr“. Und es bräuchte keine Milliarde.

Mehr in Teil 2…

Danke fürs Lesen.

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